《自然资源行政处罚办法》（2024年修正）解读

《自然资源行政处罚办法》

（2024年修正）解读

“新修订的《自然资源行政处罚办法》（2024年修正，以下简称《办法》）已于2024年5月1日起正式施行，该《办法》系自然资源部落实修订后的行政处罚法要求，结合自然资源执法实践需要，对原《办法》（2020年修正）做出的较为全面的修改。”

《办法》章节以自然资源行政处罚的主要流程和时间顺序为基础进行设定，包括总则，管辖和适用，立案、调查和审理，决定、执行、监督管理、法律责任、附则等共计八章内容，篇幅从过去的47条增至58条。围绕此次修订的背景和意义、新意和亮点，结合自然资源部法规司司长魏莉华同志的介绍，对《办法》的解读如下：

修订背景意义

2014年，原国土资源部第60号令公布《国土资源行政处罚办法》。2020年，根据《自然资源部关于第二批废止和修改的部门规章的决定》，自然资源部对《国土资源行政处罚办法》进行了“打包”修改，颁布《办法》。这对规范自然资源行政处罚权的行使，保护公民、法人或者其他组织的合法权益发挥了重要作用。但是，随着法治建设的全面深入推进以及自然资源行政执法实践的不断发展，特别是行政处罚法修订实施后，原《办法》已不能完全适应新形势新要求，亟须进行全面修改。

一是党中央关于行政执法工作的新要求需要在自然资源系统贯彻落实。中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》明确要求，健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法，加大自然资源、生态环境等关系群众切身利益的重点领域执法力度。党的二十大报告进一步强调，深化行政执法体制改革，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。自然资源行政执法关系国家生态文明建设与人民群众重大财产利益，社会关注度高，需要及时根据党中央对行政执法工作的新要求对原《办法》进行修订，严格依法行政、依法用权。

二是《行政处罚法》修订后的新规定需要落实到自然资源行政执法工作中。2021年修订的《行政处罚法》对行政处罚制度作出了全面优化和重构，明确了行政处罚的定义，扩充了行政处罚种类，完善了行政处罚程序，强化了行政执法责任。自然资源主管部门是重要的行政执法部门，亟须按照修订后的《行政处罚法》要求，将各项新规定落实到原《办法》修改中，进一步完善自然资源行政执法程序，提高行政执法规范化水平。

三是自然资源执法实践中的新做法需要及时总结上升为规章。随着自然资源管理改革的不断深化，土地、矿产、测绘地理信息、城乡规划等领域的业务不断融合，相应的执法程序有待系统性调整，执法制度有待进一步完善。同时，近年来，自然资源主管部门在行政执法实践中，逐步探索出了一些经验做法，出台了一系列政策文件，取得了较广泛的共识和较明显的效果。因此，有必要对原《办法》进行修订，将比较成熟的经验做法上升为规章。

修订内容梳理

（一）调整对象

为适应行政执法体制改革要求，本次修订首先明确了调整对象，将“违反自然资源管理法律法规规定的行为”具体为“违反土地、矿产、测绘地理信息、城乡规划等违反自然资源管理法律法规规定的行为”，对该类型为，县级以上自然资源主管部门实施行政处罚时可适用本办法。

第二条第一款：县级以上自然资源主管部门依照法定职权和程序，对公民、法人或者其他组织违反土地、矿产、测绘地理信息、城乡规划等自然资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。

（二）适用范围

根据党中央关于行政执法体制改革的部署，自然资源行政执法队伍不在七大综合执法队伍范围，很多地方将自然资源执法整合并入其他综合执法队伍或下放乡镇（街道）。基于此种形势，本次修订对适用范围进行了完善。

1.结合地方综合行政执法改革实际，在地方统一授权的情况下，自然资源主管部门不具有实施行政处罚的主体资格。新规规定综合行政执法部门、乡镇人民政府、街道办事处等具有实施行政处罚主体资格的行政机关对违反自然资源法律法规的行为实施行政处罚，可以适用本办法。

第二条第二款：综合行政执法部门、乡镇人民政府、街道办事处等依法对公民、法人或者其他组织违反土地、矿产、测绘地理信息、城乡规划等自然资源法律法规的行为实施行政处罚，可以适用本办法。

2.拓展完善《办法》适用范围，明确依法经书面、公开委托的自然资源主管部门执法队伍（具有查处土地、矿产、测绘地理信息、城乡规划等案件的主体资格）在受委托范围内，以委托机关的名义对违反自然资源法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。

第五十五条：依法经书面委托的自然资源主管部门执法队伍在受委托范围内，以委托机关的名义对公民、法人或者其他组织违反土地、矿产、测绘地理信息、城乡规划等自然资源法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。

（三）处罚种类

根据行政管理实践发展，完善了处罚种类，随着政府职能不断转变、行政体制改革不断深化，以及社会治理手段不断创新，传统的行政处罚种类已经不适应管理实践需要。《行政处罚法》将行政处罚的种类由8种扩充到13种，增加了通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业等5种行政处罚。为此，本次修订根据机构改革后自然资源主管部门职责变化和执法工作实际，对自然资源行政处罚种类及称谓进行了优化调整。

1.统筹考虑《测绘法》《城乡规划法》中有关行政处罚，增加了“暂扣许可证件”“降低资质等级”“责令停产停业”作为新的处罚种类。

2.将吊销测绘资质、吊销城乡规划资质等与现行规章中的吊销勘查许可证和采矿许可证合并，修改为“吊销许可证件”。

3.将“限期拆除”明确为“限期拆除在非法占用土地上的新建建筑物和其他设施”，与土地管理法律法规中的“限期拆除”保持一致。应当注意的是，“限期拆除”在本《办法》中内涵与其在城乡规划管理法律法规中的内涵并不相同。

4.根据《行政处罚法》中新增加的处罚种类，以及对部门规章的授权，增加了“通报批评”作为申诫罚。

第四条：自然资源行政处罚包括：

（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；　（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）责令停产停业；（五）限期拆除在非法占用土地上的新建建筑物和其他设施；（六）法律法规规定的其他行政处罚。

（四）裁量基准

近年来，行政裁量权基准制度作为规范行政裁量权行使的重要手段，在各个行政管理领域广泛应用，对于规范行政裁量权行使，推进行政机关依法行政、合理行政、公正执法具有重要意义。行政裁量权基准即行政机关结合本地区本部门行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化，以特定形式向社会公布并施行的具体执法尺度和标准，是一种通过完善行政处罚适用规则对行政裁量权进行科学合理的细化和量化的制度。针对目前自然资源执法查处工作中存在的行政处罚裁量基准制定主体不明确、制定程序不规范、裁量幅度不合理、类案不同罚等问题，新规吸收行政处罚法第三十四条，增设了自然资源行政处罚裁量基准条款。

第五条：省级自然资源主管部门应当结合本地区社会经济发展的实际情况，依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权，并向社会公布。

（五）管辖制度

本次修订根据自然资源系统执法工作需要，针对自然资源违法案件特殊性，对违法案件管辖作了细化规定。自然资源违法案件的基本管辖原则仍是违法行为发生地县级自然资源主管部门；鉴于土地、矿产、城乡规划的资源类属性，将违法行为发生地明确为不动产所在地；对于具有技术类属性的测绘地理信息领域违法案件，亦进行了细化规定。

1.地域管辖

明确土地、矿产、城乡规划违法案件由不动产所在地的县级自然资源主管部门管辖。测绘地理信息违法案件由违法行为发生地的县级自然资源主管部门管辖。其中，难以确定违法行为发生地的，可以由涉嫌违法的公民、法人或者其他组织的单位注册地、办公场所所在地、个人户籍所在地的县级自然资源主管部门管辖；法律法规另有规定的，从其规定。

第六条：土地、矿产、城乡规划违法案件由不动产所在地的县级自然资源主管部门管辖。

测绘地理信息违法案件由违法行为发生地的县级自然资源主管部门管辖。难以确定违法行为发生地的，可以由涉嫌违法的公民、法人或者其他组织的单位注册地、办公场所所在地、个人户籍所在地的县级自然资源主管部门管辖。法律法规另有规定的除外。

2.级别管辖

为了解决违法查处中比较突出的“下级查上级，自己查自己”的问题，明确省级、市级自然资源主管部门管辖涉及下一级人民政府的自然资源违法案件；同时，为了进一步完善上级自然资源主管部门有权管辖下级自然资源主管部门管辖案件的具体情形，在原《办法》“案情复杂、情节恶劣，有重大影响”的基础上，增设“需要由上级自然资源主管部门管辖”的新条件。

第八条：省级、市级自然资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂的，涉及下一级人民政府的和法律法规规定应当由其管辖的自然资源违法案件。

第九条：有下列情形之一的，上级自然资源主管部门有权管辖下级自然资源主管部门管辖的案件：

（一）下级自然资源主管部门应当立案而不予立案的；（二）案情复杂，情节恶劣，有重大影响，需要由上级自然资源主管部门管辖的。上级自然资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级自然资源主管部门管辖，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。

3.管辖争议

为进一步明确管辖争议情形下的处理原则，在原有指定管辖的基础上，规定了先立案原则及协商制度。

第十条：两个以上自然资源主管部门都有管辖权的，由最先立案的自然资源主管部门管辖。

自然资源主管部门之间因管辖权发生争议的，应当协商解决。协商不成的，报请共同的上一级自然资源主管部门指定管辖；也可以直接由共同的上一级自然资源主管部门指定管辖。上一级自然资源主管部门应当在收到指定管辖申请之日起七日内，作出管辖决定。

（六）协助衔接

根据行政处罚法，结合健全行政执法与刑事司法衔接机制改革要求，新规规定自然资源主管部门实施行政处罚时，可以向有关机关提出执法协助请求；同时，建立健全案件行刑衔接及案件移送制度，发现违法行为或国家公职人员涉嫌犯罪的，应及时移送司法机关或监察机关，

第十二条：自然资源主管部门实施行政处罚时，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十六条规定，可以向有关机关提出协助请求。

第十三条　违法行为涉嫌犯罪的，自然资源主管部门应当及时将案件移送司法机关。发现涉及国家公职人员违法犯罪问题线索的，应当及时移送监察机关。

自然资源主管部门应当与司法机关加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。

（七）违法所得

《行政处罚法》授权部门规章对违法所得的计算可以另行规定，为切实维护行政处罚当事人合法权益，结合长期以来自然资源执法工作实际，本次修订对合理确定违法所得范围预留了空间，规定“违法所得是指实施自然资源违法行为所取得的款项，但可以扣除合法成本和投入，具体扣除办法由自然资源部另行规定”。至于具体扣除办法出台前能否扣除以及如何扣除的问题，应在《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》的基础上，综合具体案情和各方面因素合理确定。同时，按照自然资源部执法局2024年重点工作安排，土地、矿产、测绘地理信息、城乡规划等自然资源执法查处领域涉及违法所得认定问题的研究工作已经启动，计划逐步规范适用可以扣除合法成本和投入的范围和情形，通过下发配套文件的形式另行加以明确。

第十四条：自然资源行政处罚当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。

违法所得是指实施自然资源违法行为所取得的款项，但可以扣除合法成本和投入，具体扣除办法由自然资源部另行规定。

（八）正当程序

行政执法程序违法不仅损害公民权利，也影响政府形象和行政效率。根据法治政府建设及行政处罚法对正当程序的要求，《办法》对自然资源行政处罚的立案、调查、审理、决定、执行等行政程序进行了细化规定。

1.增设执法人员主动出示证件制度

第十七条：立案后，自然资源主管部门应当指定具有行政执法资格的承办人员，及时组织调查取证。

调查取证时，案件调查人员不得少于两人，并应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求调查人员出示执法证件。调查人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得拒绝或者阻挠。

2.细化主动回避和依申请回避制度

第十八条：调查人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。

当事人认为调查人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。当事人提出回避申请的，自然资源主管部门应当依法审查，由自然资源主管部门负责人决定。决定作出之前，不停止调查。

3.增设调查中止和调查终止程序

第二十七条：因不可抗力、意外事件等致使案件暂时无法调查的，经自然资源主管部门负责人批准，中止调查。中止调查情形消失，自然资源主管部门应当及时恢复调查。自然资源主管部门作出调查中止和恢复调查决定的，应当以书面形式在三个工作日内告知当事人。

第二十八条：有下列情形之一的，经自然资源主管部门负责人批准，终止调查：

（一）调查过程中，发现违法事实不成立的；（二）违法行为已过行政处罚追诉时效的；（三）不属于本部门管辖，需要向其他部门移送的；（四）其他应当终止调查的情形。

4.增设重大、复杂案件集体讨论及法制审核制度

第三十一条第二款：对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。

第三十二条：在自然资源主管部门作出重大行政处罚决定前，应当进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，自然资源主管部门不得作出决定。

自然资源行政处罚法制审核适用《自然资源执法监督规定》。

5.细化处罚告知及听证规定

第三十三条：违法行为依法需要给予行政处罚的，自然资源主管部门应当制作行政处罚告知书，告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，以及当事人依法享有的陈述、申辩权利，按照法律规定的方式，送达当事人。

当事人要求陈述和申辩的，应当在收到行政处罚告知书后五日内提出。口头形式提出的，案件承办人员应当制作笔录。

第三十四条：拟作出下列行政处罚决定的，自然资源主管部门应当制作行政处罚听证告知书，按照法律规定的方式，送达当事人：

（一）较大数额罚款；（二）没收违法用地上的新建建筑物和其他设施；（三）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（四）限期拆除在非法占用土地上的新建建筑物和其他设施；（五）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（六）责令停产停业；（七）其他较重的行政处罚；（八）法律、法规、规章规定的其他情形。当事人要求听证的，应当在收到行政处罚听证告知书后五日内提出。自然资源行政处罚听证的其他规定，适用《自然资源听证规定》。

6.增设具有社会影响案件的处罚公开制度

第三十九条：自然资源主管部门应当依法公开具有一定社会影响的行政处罚决定。

公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，自然资源主管部门应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。

7.增设经济困难分期、延期缴纳罚款制度

第四十二条：当事人确有经济困难，申请延期或者分期缴纳罚款的，经作出处罚决定的自然资源主管部门批准，可以延期或者分期缴纳罚款。

8.增设程序记录及存档制度

第四十七条：自然资源主管部门应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。

9.其他涉及诸如立案期限、证人证言、勘验鉴定、审理事项、轻微免罚、文书用印、处罚决定、办案期限、没收处理、结案情形等方面的条款，也都根据行政处罚法的相关规定进行了修改和完善。

详见《办法》第十六条、第二十二条、第二十五条、第二十六条、第三十条、第三十一条第一款、第三十五条、第三十七条、第三十八条、第四十三条、第四十六条等修订条款。

（九）监督措施

为进一步加大自然资源重大、典型违法违规案件查处力度,加强对地方自然资源主管部门案件查处工作的监督指导，2020年3月，自然资源部修正出台《自然资源执法监督规定》，明确规定了省级以上自然资源主管部门实行自然资源违法案件挂牌督办和公开通报制度。2020年6月，自然资源部办公厅印发了《自然资源部挂牌督办和公开通报违法违规案件办法》，进一步明确规定了在部级和省级自然资源主管部门实行挂牌督办和公开通报制度，挂牌督办和公开通报的适用范围、情形、查处、跟踪督导、案件移送等方面作了明确规定。应当说,挂牌督办制度为有效推进各地规范化查处自然资源违法违规案件起到了积极的作用。当然，挂牌督办是上级对下级监督和接受社会监督的一种措施，对当事人权益会产生重大影响。很多地方反映，自然资源主管部门在筛选挂牌督办案件时，自由裁量权较大。为了规范挂牌督办制度，结合自然资源执法形势的新要求，本次修订明确了违法占用耕地特别是永久基本农田面积较大、造成种植条件严重毁坏等8种省级以上自然资源主管部门可以挂牌督办的重大违法案件，将经自然资源行政执法工作实践证明较为成熟的做法上升为规章规定。对《自然资源部挂牌督办和公开通报违法违规案件办法》中的相关具体情形在修订中予以明确采纳,也是为此项制度提供支撑。

第四十九条：自然资源主管部门应当建立重大违法案件挂牌督办制度。

省级以上自然资源主管部门可以对符合下列情形之一的违法案件挂牌督办，公开督促下级自然资源主管部门限期办理，向社会公开处理结果，接受社会监督：（一）违反城乡规划和用途管制，违法突破耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线，造成严重后果的；（二）违法占用耕地，特别是占用永久基本农田面积较大、造成种植条件严重毁坏的；（三）违法批准征占土地、违法批准建设、违法批准勘查开采矿产资源，造成严重后果的；（四）严重违反国家土地供应政策、土地市场政策，以及严重违法开发利用土地的；（五）违法勘查开采矿产资源，情节严重或者造成生态环境严重损害的；（六）严重违反测绘地理信息管理法律法规的；（七）隐瞒不报、压案不查、久查不决、屡查屡犯，造成恶劣社会影响的；（八）需要挂牌督办的其他情形。

自然资源行政处罚办法