省自然资源厅 省农业农村厅 省林业局 关于严格耕地用途管制的实施意见

黔自然资发【2022】19号

省自然资源厅 省农业农村厅 省林业局

关于严格耕地用途管制的实施意见

各市、自治州人民政府，各县（市、区、特区）人民政府：

为坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，严格耕地用途管制，落实《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）要求，经省人民政府领导同志同意，现结合我省实际，提出如下实施意见。

一、严格落实永久基本农田特殊保护

（一）严格规范永久基本农田农业生产活动。永久基本农田重点用于粮食作物种植，粮食作物种植情形包括每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准，采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。现状种植油、棉、糖、蔬菜等非粮食作物的可以继续保留，在种植过程中可结合国家相关政策引导向种植粮食作物调整。

（二）严格管控永久基本农田用途。永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。已经在永久基本农田和高标准农田种植林果、苗木、草皮和挖塘养鱼的，要逐步恢复种粮或置换补充。

（三）严格永久基本农田占用与补划。已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。能源、交通、水利、军事设施等重大建设项目确实难以避让永久基本农田的，经依法批准，应在落实耕地占补平衡基础上，按照数量不减、质量不降原则，在可以长期稳定利用的耕地上落实补划。县域范围内无法补足的，可在市（州）域范围内补划。土地整理复垦开发和高标准农田建设中必要的灌溉及排水设施、田间道路等配套建设涉及少量占用或优化永久基本农田布局的，需在项目区内予以补足；难以补足的，要在县域范围内同步落实补划任务。

二、严格落实一般耕地用途管制

（四）严格落实耕地利用优先序。永久基本农田以外的耕地为一般耕地。一般耕地主要用于粮食、棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可适度种植其他农作物。不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；工商企业等社会资本不得未经批准将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地；严格控制新增农村道路、畜禽水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地占用一般耕地。

（五）实行耕地年度“进出平衡”制度。除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用耕地，实行耕地年度“进出平衡”。耕地“进出平衡”以县域范围平衡为主、市（州）域范围统筹补充的原则落实。县级人民政府对辖区耕地“进出平衡”负总责，耕地“转出”相关实施主体承担落实耕地“转进”的具体责任。农民个人在承包地上自行调整种植结构造成耕地地类改变的，应符合农业结构调整政策规定，由县级人民政府统筹落实。

三、严格耕地占补平衡管理

（六）严格补充耕地监管。开展耕地后备资源调查评价，全面摸清耕地后备资源潜力，纳入各地国土空间规划并统筹实施整治，经验收可长期稳定利用的新增耕地用于占补平衡。用好国家允许贵州结合农业结构调整将符合条件的园地、灌木林恢复为耕地，新增耕地可用于占补平衡的支持政策。严格补充耕地立项、验收、管护全程监管，补充耕地项目要实行逐项目复核，并主动公开补充耕地信息，接受社会监督，确保补充耕地数量真实、质量可靠。

（七）建立补充耕地责任机制。按照县域平衡为主、市（州）补充为辅原则，县级人民政府负责统筹实施各类补充耕地项目，落实补充耕地任务。市（州）人民政府根据辖区内耕地后备资源分布状况，综合考虑补充耕地成本、资源保护补偿和管护费用等因素，建立补充耕地市级统筹制度，完善利益调节机制，加大耕地占补平衡统筹力度，有效保障国家和省重大项目及时落地。对违法违规占用耕地从事非农建设的，等量冻结所在县级补充耕地指标，拆除复耕经验收合格后方能解除冻结。

四、规范完善设施农业用地管理

（八）完善设施农业用地政策。自然资发〔2021〕166号文下发后，新增的畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施不允许占用永久基本农田，严格控制占用一般耕地。鼓励在符合生态、防疫等要求的情况下，尽量利用荒山、荒坡及闲置建设用地。对确需占用一般耕地的，必须符合相关用地规模要求，并经县级人民政府批准纳入年度耕地“进出平衡”总体方案落实“进出平衡”后，方能向乡（镇）人民政府、街道办事处申报审核备案。用地审核备案通过后，及时报县级自然资源主管部门在“设施农业用地监管系统”中录入备案信息并上图入库。对自然资发〔2021〕166号文印发前，经乡（镇）人民政府、街道办事处审核备案已在实施的设施农业建设，符合《省自然资源厅省农业农村厅关于设施农业用地管理有关问题的通知》（黔自然资规〔2020〕1号）规定的，可继续实施；尚未备案实施的设施农业建设，在落实耕地“进出平衡”后按规定进行用地审核备案。

五、严格耕地保护执法监管

（九）依法依规分类处置。按照坚决止住新增、稳妥处置存量的原则，对《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）和《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）印发前将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地和农业设施建设用地的，要根据实际情况稳妥审慎处理，不允许“简单化”“一刀切”，强行简单恢复为耕地。两“通知”印发后，未经批准改变永久基本农田耕地地类的，应稳妥处置并整改恢复为耕地；未经批准改变一般耕地地类的，原则上应整改恢复为耕地，确实难以恢复的，由县级人民政府有计划纳入年度耕地“进出平衡”。

（十）严肃查处违法违规占用耕地行为。进一步健全早发现、早制止、严查处的执法监督问责机制，通过日常巡查、遥感监测、卫片执法等手段，对违法违规占用耕地情况实施监管。采取直接立案、联合查处、挂牌督办、社会通报等方式重点打击违法违规占用耕地特别是永久基本农田行为。涉嫌犯罪的移送司法机关追究刑事责任，对实质性违法行为从重严处。

六、保障措施

（十一）加强组织领导。市、县级人民政府是严格耕地用途管制的责任主体，应将严格耕地用途管制工作纳入重要议事日程，层层压实责任，保障各项措施落实到位。县级人民政府要按照“横到边、纵到底、全覆盖”的要求，建立耕地用途管制日常管护及巡查工作机制，严格源头控制，强化过程监管，全面落实年度耕地“进出平衡”“占补平衡”，确保本行政区域内耕地保护责任目标落实。市级人民政府要强化统筹管理，督促辖区各县认真履行耕地保护主体责任，协调解决辖区落实耕地“进出平衡”“占补平衡”问题。

（十二）强化部门责任。根据自然资源部、农业农村部会商意见，耕地质量问题由农业农村部门负责、数量问题由自然资源部门负责；耕地种什么由农业农村部门负责，种植结构调整由农业农村部门负责。市县两级自然资源、农业农村、林业主管部门要在本级人民政府的统一组织领导下，按照职责分工，组织实施耕地用途管制各项措施，发展改革、财政、交通、水利、乡村振兴等有关部门按职责分工，强化行业监管，各司其职、密切配合，形成工作合力，共同抓好工作落实。

（十三）严格监管考核。市（州）自然资源、农业农村、林业主管部门要共同建立耕地用途管制监管机制，以县级为单元对耕地“进出平衡”“占补平衡”严格管理，发现问题及时纠偏。省自然资源、农业农村、林业部门加强指导，充分运用遥感监测等手段开展耕地动态监管，利用年度国土变更调查结果对各地耕地“进出平衡”落实情况进行检查，检查结果纳入政府耕地保护责任目标考核内容。

各地要按照本实施意见精神，细化各项政策措施，及时发现和解决工作中出现的问题，重大问题要及时向省自然资源厅、省农业农村厅、省林业局报告。国家另有规定的，从其规定。

省厅（局）以往文件规定与本通知不一致的，按本通知执行。

附件：耕地“进出平衡”实施细则（试行）

             贵州省自然资源厅   贵州省农业农村厅    贵州省林业局

                                        2022年8月12日

附件

耕地“进出平衡”实施细则

（试行）

根据《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166 号）要求，结合我省实际，制定本实施细则。

一、范围

除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地与其他农用地及农业设施建设用地之间的转用实行“进出平衡”。耕地的“进”指林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地等整治恢复为耕地；耕地的“出”指一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。

（一）耕地“进”的要求。优先鼓励将与坝区、永久基本农田相连的即可恢复、工程恢复园林地及拟退出的设施农业建设用地等整治恢复为耕地，推动优质耕地集中连片保护。耕地“进”的范围包括：

1.林地、草地、园地等其他农用地整治为耕地的；

2.废弃的农村道路、农业设施建设用地等整治为耕地的；

3.未利用地开发为耕地的；

4.法律法规允许的其他情形。

林地、草地、园地等地类整治为耕地的，应征得相关土地权利人及主管部门同意，经依法依规审核后方可纳入。自然保护地核心保护区、饮用水水源一级保护区内生态用地不得纳入“进”的范围；25 度以上陡坡、河湖范围、受污染等不能长期稳定利用的地类范围不得纳入“进”的范围。

（二）耕地“出”的要求。优先选择零星分散、质量较低、难以长期稳定利用、不宜集中连片耕作管护的耕地。耕地“出”的范围包括：

1.经批准实施国土绿化占用一般耕地的（应在国土空间规划“一张图”上明确空间和实施位置）；

2.经批准在铁路、公路等用地红线外以及在河渠两侧、水库周边，按规定标准（县乡道路不得超过 3 米，铁路、国道省道不得超过 5 米）建设绿化带、绿色通道占用一般耕地的；

3.经批准并符合相关标准的新增农村道路（即在农村范围内宽度≥1.0m、≤8.0m，用于村间田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路（含机耕道））、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地占用一般耕地的；

4.工商企业等社会资本将通过流转获得土地经营权的，在符合农业结构调整相关要求的前提下将一般耕地转为林地、园地等其他农用地，造成耕地地类改变的；

5.农民个人在承包地上自行调整种植结构造成耕地地类改变的；

6.新建水利水电工程中水库淹没区形成的水库水面，以及其他国家规定需落实耕地“进出平衡”的。

（三）建立耕地“进出平衡”管理库。根据经批准的年度耕地“进出平衡”总体方案，县级人民政府要严格耕地“进出平衡”范围核实认定和监管，建立耕地“进出平衡”管理库，按规定纳入自然资源部耕地“进出平衡”监督系统并组织实施，进行动态监测监管。年度耕地“进出平衡”总体方案批准后，由县级自然资源主管部门将耕地“进”和“出”的地块信息录入备案监管系统，按照“先进后出”原则管理使用。

二、程序

（一）需求申报（每年2月底前）。在符合各级国土空间规划及农业农村、林业、交通、水利等相关部门专项规划并取得县级相关主管部门同意的前提下，实施主体、村集体经济组织或经营者向乡（镇）人民政府、街道办事处申报使用一般耕地的需求。乡（镇）人民政府、街道办事处结合本区域可整治复垦为耕地的资源潜力，明确耕地“进”的地块，提出所辖范围内耕地“进出平衡”方案报县级人民政府。

（二）方案编制（每年3月底前）。县级人民政府根据辖区内年度“进出平衡”需求和可整治复垦为耕地的资源潜力，结合乡镇上报情况，组织自然资源、农业农村、林业、生态环境、交通、水利、乡村振兴等部门，编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确耕地“进”和“出”的规模、质量、布局、时序和年度实施安排，做到图、数和实地相一致。方案编制实施中，要充分考虑养殖用地合理需求，涉及林地、草地整治为耕地的，需经依法依规核定后纳入方案；涉及承包耕地转为林地等其地类的，经批准后，乡（镇）人民政府、街道办事处应当及时指导发包方依法与承包农户重新签订或变更土地承包合同证书，以及变更权属证书等。农民个人在自己承包地上自行调整种植结构、改变耕地地类的，应符合农业结构调整政策规定，由村集体经济组织及时核实并梳理汇总情况，向乡（镇）人民政府、街道办事处申报，经县级农业农村主管部门同意后，由县级人民政府在所辖行政区域范围内统筹做好“进”的安排。方案编制完成后，经县级自然资源、农业农村和林业主管部门出具部门意见后，按程序报县级人民政府批准，作为县域内实施耕地用途管制和年度耕地“进出平衡”的依据。

（三）组织实施（每年11月底前）。耕地“出”的地块应依据经批准的耕地“进出平衡”总体方案实施建设。未纳入县级年度耕地“进出平衡”总体方案的，不得擅自转变耕地用途。耕地“进”的地块由县级人民政府组织乡（镇）人民政府、街道办事处及相关部门实施。耕地“进”和“出”地块实施完成后，要及时在自然资源部耕地“进出平衡”监督系统内更新备案信息。

（四）验收备案（每年12 月底前）。县级自然资源主管部门、县级农业农村主管部门、县级林业部门在县级人民政府统一领导下，负责组织耕地“进”的地块验收，实地核查并出具验收文件，报市（州）自然资源、农业农村、林业部门备案，确保补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。及时做好与年度国土变更调查成果的衔接。

（五）监督检查。县级人民政府要加强日常监管，对未按年度耕地“进出平衡”总体方案实施的，责令整改并按规定追究相关人员责任。省、市（州）相关主管部门要充分利用土地卫片执法、耕地卫片监督、遥感影像监测等多种方式开展耕地动态监测，强化对耕地“进出平衡”的全流程监管，并根据工作需要采取现场踏勘、抽验等方式进行核查。对未实现耕地“进出平衡”的，督促地方采取相关措施予以整改补足。

三、分工

（一）省级职责。省自然资源厅会同省农业农村厅、省林业局负责全省耕地“进出平衡”工作监督与业务指导，对县级耕地“进出平衡”总体方案实施情况进行监督检查，检查结果纳入各地耕地保护责任目标考核内容。

（二）市级职责。市级负责研究制定跨县耕地“进出平衡”统筹管理制度，统筹协调辖区各县“进出平衡”任务，确保辖区耕地“进出平衡”落实到位。市（州）自然资源、农业农村和林业主管部门对所辖行政范围内县级年度耕地“进出平衡”总体方案实施监管。对未按方案实施、擅自改变耕地用途的，责令县级人民政府及时整改。市（州）自然资源主管部门会同农业农村和林业主管部门负责定期对耕地“进”的情况进行核查，经核查不合格的，将从自然资源部耕地“进出平衡”监督系统中扣除。

（三）县级职责。县级人民政府负责编制县级年度耕地“进出平衡”总体方案并组织实施，加强耕地“进出平衡”的日常监管，确保县域内长期稳定利用耕地数量不减少、质量不降低。自然资源、农业农村和林业等主管部门按照职责分工，依据经批准的方案指导耕地“进”和“出”的审核实施。县级自然资源主管部门牵头对耕地“进”和“出”的潜力范围调查摸底、耕地“进出平衡”监管系统信息备案和年度国土变更调查等工作。县级农业农村主管部门负责耕地“进”和“出”地块是否符合农业产业发展、种植结构调整等审核和指导，以及规范耕地种植活动，开展耕地质量验收和等级评定等相关工作。县级林业主管部门负责耕地“进”和“出”地块涉及林地的审核指导和上图入库。

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