省自然资源厅关于规范开展节约集约用地论证分析专章编制审查工作的通知

为规范开展建设项目节约集约用地论证分析专章（以下简称“专章”）编制、审查工作，根据《自然资源部等7部门关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》（自然资发〔2022〕130号）、《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发〔2023〕69号）、《自然资源部办公厅关于印发〈节约集约用地论证分析专章编制与审查工作指南（试行）〉的通知》（自然资办函〔2023〕473号）等文件精神和要求，结合我省用地预审和选址审查报批工作实际，现将有关事项通知如下：

一、总体要求

全面贯彻党中央、国务院关于贯彻新发展理念，推动高质量发展的决策部署，严守资源资产安全底线，坚持节约集约用地，严格耕地保护和生态环境保护，在项目选址工作中切实落实好项目建设选址选线要求和结果，统筹规划选址、耕地和永久基本农田保护、生态和历史文化保护、矿产资源保护、节约集约用地、地质灾害风险防控等要求，加强多方案比选，在满足功能需求、技术安全和合理投资的前提下，促进建设项目不占或少占耕地，合理避让永久基本农田、生态保护红线、国家重要矿产保护区和地质灾害高风险区等敏感区域，将规划选址论证、耕地踏勘论证、永久基本农田占用补划论证、生态保护红线不可避让论证、节地评价等论证事项合并办理，编制专章并纳入用地预审申报材料，提高审批质量和效率。

二、适用范围

经依法批准的国土空间规划确定的城镇开发边界和村庄建设边界外（土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外）的交通、能源、水利等基础设施建设项目，在可行性研究阶段，用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的，应编制专章；除上述类型之外的其它单独选址建设项目，涉及占用永久基本农田、生态保护红线，或是占用耕地达到总用地面积的50%以上的，参照本通知要求编制专章。编制专章的建设项目，在办理用地预审和规划选址时，不再单独编制相关技术报告。建设项目仅需办理选址意见书的，不需要编制专章，但若为邻避类或涉及邻避类功能的，仍须按照相关规定编制选址论证报告。已经通过规划选址的建设项目，对土地用途、项目选址位置规模等重大事项进行调整的，应当重新申请办理规划选址。

重新预审项目选址发生重大变化，原预审时不涉及、重新预审时涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的，应编制专章，其他重新预审项目不需编制。办理农用地转用时，占用生态保护红线的空间位置发生变化的，应重新组织生态保护红线不可避让论证；涉及占用生态保护红线全部为自然保护地的，应按照省有关要求，由省林业主管部门组织开展论证。

三、编制内容及要求

（一）专章由项目建设单位具体负责编制或委托具备相应能力的技术单位编制，其中涉及规划选址的建设项目应满足相应资质要求；专章编制可邀请可研编制单位一同配合。参与建设项目联合选址选线的自然资源部门应加强对编制工作的指导，避免一个建设项目重复编制多个技术报告，切实提高专章编制质量及论证效率。其中，报自然资源部、省自然资源厅预审的建设项目，由项目涉及的市（州）自然资源主管部门指导项目建设单位组织编制；预审层级在市（州）级和市级以下的建设项目，由县级自然资源主管部门指导项目建设单位组织编制。

（二）专章需按照《工作指南》相关要求进行编制（详见附件1），成果包括文本、附件、图件。专章需整合现有建设项目规划选址论证、节地评价、占用耕地踏勘论证、不可避让生态保护红线论证、永久基本农田占用补划论证等技术报告的核心内容，在办理用地预审和规划选址时，编制专章的项目不再另外单独编制和提供相关技术报告。其中，项目涉及占用耕地踏勘论证的，重点论述占用耕地的合理性必要性；占用永久基本农田的，重点论述占用规模的合理性必要性；项目涉及生态保护红线的，重点论述其不可避让生态保护红线的充分性，并说明是属于允许有限人为活动，还是属于允许占用情形等内容，有限人为活动应明确属于管控规则中的具体情形。

专章文本编制大纲详见附件2，提供的附表详见附件2-1、2-2、2-3、2-4，图件编制要求详见附件3。

（三）备选方案不少于两个，如选址选线具有唯一性建设项目，应说明备选方案的唯一性。备选方案需按照《备选方案主要指标对比表》（对比表中的基本情况可按照项目类型进行调整）中的主要指标，包括投资概算、规划“一张图”情况、选址选线约束性、耕地和永久基本农田、生态环境影响等指标进行对比，在满足功能需求、技术安全和投资合理的前提下，优先选择永久基本农田占用少、耕地占用少或质量差、生态环境影响小的方案，通过定量比较和定性分析，确定总体较优的备选方案作为推荐方案（详见附件2-1）。

（四）项目选址选线需与相关专项规划充分衔接，应说明备选方案与地震洪水、地质灾害、矿产资源、历史文化保护、生态保护、必要基础设施、重要设施、安全防护、生态环境等相关专项规划的衔接评估情况。项目建设用地涉及自然保护地、历史文化保护、重要生态资源、重要设施等情形的，需提供相关主管部门意见或具备有相应资质的咨询机构出具的意见。推荐方案应符合安全风险隐患小、满足“邻避”要求、对各专项规划实施无影响或影响最小等要求。

（五）占用永久基本农田或其他耕地规模较大（线性工程占用耕地超100公顷、块状工程占用耕地70公顷以上或占用耕地达到用地总面积50%以上，不包括水库类项目）的建设项目，需说明耕地踏勘情况。项目涉及补划永久基本农田的，需论证占用永久基本农田的必要性，同时说明能否在本区域内进行补划、数量和质量能否达到要求；本区域内无法落实补划的，应说明原因，并提供承担补划任务的县级人民政府意见，以及市级自然资源主管部门的意见和省级自然资源主管部门的确认意见。

四、论证评审形式及要求

（一）论证评审权限

按照便捷高效原则，报自然资源部预审的建设项目，由省自然资源厅预审的火电厂、垃圾焚烧发电、医疗固废处置、输油气管线（不含市政管线）等风险性、影响性较大和跨市（州）的建设项目，以及涉及占用永久基本农田、生态保护红线的建设项目，由省自然资源厅组织或委托厅直属事业单位组织专家对专章进行论证；除上述建设项目外，省自然资源厅预审的其他建设项目，专章由市（州）自然资源主管部门组织论证。预审层级在市（州）级及以下的建设项目，由对应的自然资源主管部门组织对专章进行论证；跨行政区域的建设项目，由项目所在地的共同上级自然资源主管部门组织对专章进行论证。

（二）论证评审程序

1.申请论证。专章论证评审工作，应在建设项目联合选址选线后、申报用地预审前完成，编制完成的专章须征求所在地自然资源主管部门的意见后，由项目建设单位向有相应论证评审权限的自然资源主管部门提出申请，自然资源主管部门应及时接收项目建设单位提交专章等申请材料，并在3个工作日内对申请材料完整性、合规性等情况进行初步审查，对不符合基本要求的，不予受理，并通知建设单位须按相关要求补正后重新申请论证。申请材料完备、符合论证条件的，应在5个工作日内组织论证评审工作。

2.论证评审组织形式。自然资源主管部门应根据项目选址选线情况，从本级或上级专家库中选取不少于5名自然资源、农业农村等相关行业专家开展专章论证工作。论证评审由项目用地涉及的自然资源主管部门、农业农村部门、专家组、项目建设单位、编制单位、设计单位等参加。若项目涉及生态保护红线应邀请林业、生态环境等相关行业主管部门参会；若项目涉及占压或穿越文物保护区、生态敏感区、重大基础设施、军事设施等，但未取得相应主管单位支持性意见的，应邀请相应单位参会并明确意见。

3.实地踏勘要求。专章结合预审阶段的实地踏勘一并开展，项目如涉及组织实地踏勘，可重点选取占用耕地面积较大、涉及永久基本农田或生态保护红线的重点地块，以及存在重大“邻避”关系和涉及选址安全的重要区域，其中线性建设项目实地踏勘地点不应少于2处。占用永久基本农田30公顷以上的，由省级自然资源主管部门组织实地踏勘；其余的委托市（州）、贵安新区自然资源主管部门组织实施。

实地踏勘工作由自然资源、农业农村主管部门及由有关专家组成的专家组、项目建设单位、报告编制单位、设计单位共同参加，编制单位和设计单位应提供相关图件资料，并介绍项目相关情况。在开展实地踏勘后，由自然资源主管部门同步组织论证会议。

（三）论证评审要点

1.项目建设的必要性，建设依据是否充分，是否符合国家产业政策和供地政策。

2.项目选址国土空间规划“一张图”符合性，对周边建设用地布局的影响分析，为减少不利影响采取的措施和建议。

3.项目选址是否与所属行业规划、生态环境、重大基础设施、“邻避”要求、文物保护、防灾减灾等方面相协调。

4.有用地标准的项目，用地规模是否符合相关土地使用标准情况；无用地标准或超用地标准的项目，项目规模、功能分区等是否科学合理，是否与本省节地项目或节地案例库内同类型、同地貌的用地案例进行对比分析论证，是否符合节约集约用地的要求。

5.项目占用耕地规模的合理性、必要性和补充耕地的可行性。

6.项目若涉及占用永久基本农田，明确是否符合占用永久基本农田重大建设项目要求，并对永久基本农田占用的必要性合理性进行分析。永久基本农田补划情况分析、补划地块现状图、坐标及补划方案可根据项目具体情况适度提供。

7.项目若涉及生态保护红线，明确是否符合允许有限人为活动或允许有限人为活动之外的国家重大项目占用情形，重点论述不可避让性，分析可能造成的生态环境影响，并说明是否采取必要的工程技术措施减少占压生态保护红线。

8.项目对自然资源部门联合选址选线意见的落实情况。

（四）论证评审结果

1.评分标准。按照节约集约用地论证分析专章审查评分表对专章进行量化评分，划分为不合格（60分以下）、一般（60.0-80分）、优良（80.1-100分）。专章成果不符合要求、质量不合格的予以退回，质量一般的提出补正意见，优良的原则上不提出优化选址意见。存在一票否决情形，即：不符合国家产业政策、土地供应政策的；或是不符合规划且不属于规划允许修改情性的；或是涉及占用永久基本农田不符合占用规定的；涉及生态保护红线，项目不符合允许有限人为活动或允许有限人为活动之外的国家重大项目占用情形的；或是涉及自然保护区核心区、缓冲区（自然保护地整合优化成果批复后核心保护区）等情形之一的，专章也不予通过（详见附件4）。

2.评审结果要求。参会专家需在论证会议上按照审查标准对专章进行量化评分（详见附件4），并填写专家个人意见表。评分结果分为优良、一般、不合格三类，对评分结果为不合格的，专家组应现场作出不予通过的结论；对评分结果为优良或一般的项目，专家组组长应梳理汇总各专家和其他与会人员意见，于2个工作日内向编制单位出具专家意见汇总表。编制单位应及时修改完善专章，并根据论证会议要求按期提交专家组审查。专家组在3个工作日内完成审查后，对符合要求的向编制单位出具专家组论证结论，并报对应审查层级的自然资源主管部门。对未按时提交修改完善后的专章，或提交2次后仍不符合审查要求的，应重新申请论证。

五、 其他要求

（一）专章及审查意见作为用地预审审批的重要材料，是部、省用地审批“双随机、一公开”工作检查的重点，项目建设单位、各级自然资源主管部门要提高认识，高度重视专章的编制工作，严格按照《工作指南》的技术规范组织开展编制和审查工作。

（二）自本通知印发之日起，经论证通过的专章作为申请办理用地预审的要件之一，连同专家意见、专家评分表、自然资源主管部门审查意见等材料一并向有审批权限的自然资源主管部门提交。未提交专章和论证通过结论等材料的，各级自然资源主管部门不得通过用地预审审查。

（三）项目建设单位应将经论证通过的专章纳入可行性研究报告或项目申请用地报告的相关章节。

附件：1.节约集约用地论证分析专章成果要求

2.节约集约用地论证分析专章文本大纲

2-1.备选方案主要指标对比表

2-2.推荐方案用地情况表

2-3.推荐方案涉及生态保护红线面积统计表

2-4.永久基本农田占用补划情况表

3.专章图件名称及主要表达内容

4.节约集约用地论证分析专章专家审查评分及论证评审意见表

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公开方式：主动公开

抄送：省发展和改革委员会、省工业和信息化厅、省交通运输厅、省水利厅、省能源局、省林业局。

附件 1

节约集约用地论证分析专章成果要求

一、成果构成

专章成果包括：文本、附件、图件。

二、文本

文本按照附件2要求进行编制。选址选线具有唯一性建设项目，应增加选址选线唯一性论证内容，不分析备选方案和推荐方案，其他内容参照附件2进行编制。

文本封面包括项目名称、委托单位、编制单位、编制日期。 项目名称统一为“×××项目（或工程）节约集约用地论证分析专章”，二号方正小标宋；委托单位、编制单位、编制日期均为小三号黑体。目录显示至二级标题，小四号楷体_GB2312。一级标题用小四号黑体，用“一、”……标识；二级标题用小四号加粗楷体_GB2312，用“（一）”……标识；三级标题用加粗五号仿宋，用“1.”……标识；四级标题用五号宋体，用“（1）”……标识。正文内容为五号宋体，1.5倍行距。

三、附件

若涉及自然保护地、历史文化保护、重要生态资源、重要设施等，提供相关部门意见。

四、图件

图件按照附件3要求进行编制。建设项目用地范围采用 2000国家大地坐标系（CGCS2000），1985国家高程基准，高斯-克吕格投影。

附件 2

节约集约用地论证分析专章文本大纲

一、项目概况

（一）建设依据

说明项目依据的规划或文件，以及规划或文件对项目内容 （如名称、长度、地点等）的有关表述。

（二）建设内容

1.项目性质。说明项目类型（交通、能源、水利等），项目级别（国家级、省级等），项目性质（新建、扩建、改建）。

2.建设标准。说明项目拟采用的技术标准，如高速公路设计 时速、车道数量、路基宽度，民用机场等别等。

3.功能分区。说明项目功能分区依据和实际设置情况。

4.建设地点。线性工程具体到县级行政区（县域内的到乡镇），块状工程具体到乡镇。

5.备选方案。说明项目服务对象和选址选线必备要求；简要说明备选方案的过程情况；列表比较备选方案（包括备选方案投资估算、各功能分区及用地规模、涉及生态保护红线的具体情形及面积、占用现状重要地类面积、耕地占项目总用地比例、永久基本农田占项目总用地比例、征地拆迁情况等，线性工程还应包括长度、桥隧比、互通〔或铁路车站〕数量、互通〔或铁路车站〕平均间距等）。选址选线具有唯一性建设项目，应简要说明备选方案的唯一性。

二、选址选线方案比选

（一）国土空间规划“一张图”符合性

分析项目在国土空间规划“一张图”上图落位情况，是已精准确定空间位置，还是以线型示意表达，是否列入规划重点项目清单，是否预留了规划建设用地指标。未纳入国土空间规划的，是否符合现行用途管制规则。

（二）选址选线约束性

1.建设条件情况。分析备选方案所在区域工程地质、水文地 质情况，是否存在地震、洪水、地质灾害等安全风险。简要说明备选方案对于交通运输、供电、供燃气、供热、给排水等必要的基础设施衔接情况。

2.历史文化保护情况。分析备选方案所在区域有无压占历史文化名城、名镇、名村保护范围等。确需压占的，分析是否符合国家和地方法律法规、政策要求。

3.生态保护情况。分析备选方案所在区域生态资源类型、数量、空间分布等情况，如有无侵占重要山体、公益林、河流湖泊、湿地、水库、风景名胜区、饮用水水源保护区等。确需压占，是否符合国家和地方法律法规、政策要求。

4.矿产资源情况。按要求开展压覆矿产资源查询和调查评估，分析备选方案所在区域矿产资源类型、分布及矿业权设置情况，有无压覆重要的矿产资源，选址选线是否尽量减少和避免压覆重要矿产资源。

5.安全防护情况。分析备选方案是否满足“邻避”要求，是否存在社会风险和人身安全风险。是否避让饮用水水源一级保护区。是否满足机场净空、微波通道、军事设施保护及国家安全等特殊要求。是否符合地震观测环境保护规定。

6.重要设施影响情况。分析备选方案（特别是线性工程）对机场、铁路、公路、港口、航道、大型桥梁、堤防、高压走廊等重要基础设施影响程度，选择影响小的方案。

7.投资情况。备选方案投资合理性分析，包括项目总投资、单位投资（线性工程单位长度投资额，块状工程单位用地投资额）等情况。

8.其他影响情况。包括但不限于对景观风貌、视线通廊、城镇布局、水系连通、航道通行、拆迁安置等的影响，根据项目实际情况、区域特色和地方要求进行必要分析。

（三）占用耕地和永久基本农田的合理性

1.占用的必要性。结合耕地和永久基本农田空间布局、项目选址选线要求等，论证备选方案各功能分区占用耕地和永久基本农田的理由是否充分。

2.占用的合理性。涉及占用永久基本农田的，应说明是否符合国家有关政策要求，属于哪种情形。分析备选方案不占、少占耕地，特别是永久基本农田采取的工程、技术措施，以及取得的效果。说明备选方案各功能分区占用耕地和永久基本农田的规模（含水田、水浇地、旱地面积）、坡度、质量、空间位置等情况，占用比例是否符合各省要求。说明配套设施、特别是经营性设施是否避让了永久基本农田。同等工程技术和投资等条件下，线性工程推荐选择耕地、特别是永久基本农田占项目总用地比例低的方案；占比相同的，选择耕地质量差的方案；块状工程推荐选择占用耕地、特别是永久基本农田面积小的方案。

（四）不可避让生态保护红线的充分性

1.难以避让理由。说明备选方案是属于允许有限人为活动，还是属于允许有限人为活动外的国家重大项目占用情形，允许有限人为活动应明确属于管控规则中的哪种具体情形。结合生态保护红线的空间分布、项目选址选线要求等，说明已经合理避让生态保护红线情况；对确实难以避让的部分，分析可能造成的生态环境影响，并说明是否采取必要的工程技术措施减少压占生态保护红线。

2.空间分布及重叠面积情况。说明备选方案涉及生态保护红线的空间分布、重叠面积等。若涉及自然保护地，应明确自然保护地的类型、名称和功能分区，是否符合相关法律法规和政策要求，并取得相关行业主管部门非否定性的意见。

3.对生态环境影响程度。从施工期和运营期比较备选方案对生态系统、生物多样性、生态环境、生态景观的影响范围、强度和持续时间，推荐选择对生态环境影响小的方案（或局部线路）。

（五）推荐方案情况

在满足功能需求、技术安全和合理投资的前提下，通过定量比较和定性分析，确定推荐方案，优先选择永久基本农田占用少、耕地占用少或质量差、生态环境影响小的方案。说明推荐方案基本情况。

三、功能分区和用地规模的合理性

（一）功能分区

说明推荐方案功能分区依据，各功能分区建设内容及用地规模、占总用地比例情况，是否体现了项目所在区域的地形地貌特征，是否设置了不必要的功能分区，是否存在“搭车用地”等。跨市（州）项目，应明确各市（州）用地规模和功能分区。

（二）设施利用

分析推荐方案各功能分区是否充分利用既有设施、线路、场站，是否合理利用地上地下空间或者科学合理提高项目投资强度、容积率、建筑密度，是否采取土地复合、功能混合和设施融合或者应用先进的工艺流程、施工工艺和技术减少占用土地。

（三）用地标准

国家和地方是否均有土地使用标准，按照更严格的执行。说明推荐方案总用地及各功能分区用地测算依据，计算过程和结果，是否符合对应的工程项目建设用地标准。在满足要求的前提下，尽量选用标准的中、低值，减少占地。改扩建项目须分别说明总用地情况、原有用地情况和新增用地情况，说明各功能区建成后的“总用地面积”符合指标情况。

因安全生产、地形地貌、工艺技术等特殊要求确需突破土地 使用标准确定的规模和功能分区应重点论证，超标准的原因应充分，超出规模应合理。重大项目中公路项目设置的互通立体交叉工程用地，超过《公路工程项目建设用地指标》有关间距规定的，应充分论证并取得省级以上交通主管部门出具必须设置的意见；其他交叉工程超出间距设置规定的，参照本条款执行。

对于国家和地方未颁布土地使用标准的建设项目，应考虑安全生产、工程运行安全等因素，结合行业专业技术设计规范、建设规范等对各功能分区规模进行充分论证。

四、节地水平的先进性

(一)采用的节地技术

从建设项目适用的设计依据、技术规范、技术标准出发，分析推荐方案采用的节地技术、节地措施，取得的节地效果。对于突破土地使用标准的建设项目应分析项目采用的工艺流程、施工工艺、技术和设备的先进性。

(二)案例对比情况

与本省节地项目或节地案例库内同类型、同地貌的节约集约用地案例（单位用地量、功能分区占比）进行对比，得出项目节地先进性结论及下阶段改进优化的建议。省内缺少比较案例的，选择其他省同类型、同地貌先进案例进行对比或与类似项目节约集约案例进行对比、分析。

五、耕地占补平衡与永久基本农田补划

（一）耕地占补平衡

分析项目所在区域补充耕地储备库指标是否充足，储备指标不足的应明确补充耕地落实方式，并承诺在农用地转用报批时落实占补平衡。新建水利水电工程中水库淹没区涉及占用一般耕地的，分析是否能够落实耕地进出平衡，并承诺在土地征收报批时落实耕地进出平衡。关于耕地占补平衡和进出平衡国家有新规定新要求的，以国家新政策规定和要求为准。

（二）永久基本农田补划

1.详细说明推荐方案占用的永久基本农田图斑个数、面积、地类、质量情况。说明是否已选取补划地块，是否能够满足补划要求，是否优先在储备区中补划，未在储备区内补划的，应说明原因，并在县域内落实补划；不能在县域内落实补划的，应说明原因，提供承担补划任务的县（市）级人民政府意见，以及市级自然资源部门意见和省级自然资源主管部门的确认意见。

2.分析补划永久基本农田图斑个数、耕地面积（含水田、水浇地、旱地明细面积）、质量情况，与生态保护红线、城镇开发边界的衔接关系，是否属于现状稳定耕地，补划地块的水田和水浇地比例是否降低（第二小点补划内容如有开展，可做补充说明）。

六、其他情况

说明自然资源主管部门是否参与选址选线。如参与，说明参与的层级、形式、次数、反馈意见，以及意见采纳情况。

七、结论和保障措施

附件 2- 1

备选方案主要指标对比表

注：可根据线性、块状项目类型，以及项目实际情况，对表格内容进行增减，可定量比较，也可以定性描述。 

附件 2-2

推荐方案用地情况表

单位：公顷(0.0000)

附件 2-3

推荐方案涉及生态保护红线面积统计表                                             单位：公顷(0.0000)

注：1.不涉及生态保护红线项目，此表无需填写；2.在自然保护地整合优化成果批复前，涉及自然保护区的项目，按照核心区、缓冲区、实验区的功能分区填写。

附件 2-4

永久基本农田占用补划情况表

单位：公顷(0.0000)

注：1.不涉及永久基本农田的项目，此表无需填写；2.涉及占用永久基本农田的项目，补划工作如已开展的，填写实际情况；尚未开展的，提供初步补划情况。

附件 3

专章图件名称及主要表达内容

附件 4

节约集约用地论证分析专章专家审查评分

及论证评审意见表

注：1.建设项目不涉及生态保护红线，或者不涉及耕地和永久基本农田，对应项按满分计算。不符合国家产业政策、土地供应政策的；或是不符合规划且不属于规划允许修改情形的；或是涉及占用永久基本农田不符合占用规定的；涉及生态保护红线，不符合允许有限人为活动或不属于允许有限人为活动之外的国家重大项目占用情形的；或是涉及自然保护区核心区、缓冲区，自然保护地整合优化成果批复后核心保护区的，属一票否决情形。2.评分结果：不合格（60分以下）、一般（60.0-80分）、优良（80.1-100分）。

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