省自然资源厅关于省十三届人大五次会议第445号建议的答复

王继松代表：

您提出的《关于做好国土空间规划编制工作的建议》收悉。感谢您对我省自然资源工作的关心和支持。现就建议提出的有关问题答复如下：

一、我省相关工作推进情况

现阶段，国家正在全国范围内部署开展“三区三线”划定工作，我厅根据国家和省有关部署要求，坚持底线思维、问题导向，牢牢把握统筹发展与安全两条底线，以耕地和永久基本农田应保尽保、生态保护红线总体稳定、矛盾冲突处置到位、发展空间留有余地为总体目标，结合永久基本农田试划、生态保护红线评估调整、过渡期城镇开发边界划订等前期工作基础，扎实推进“三区三线”划定工作。一是整体部署，相继起草制定省统筹划定“三区三线”工作方案和实施方案，以省国土空间规划委员会名义印发各地。二是高位推进，筹备并提请省人民政府两次召开全省“三区三线”划定工作电视电话会议，省领导亲自部署、亲力推进。厅主要领导、分管领导分赴全省各市（州）开展调研，实地督导工作推进。三是业务培训，安排7家技术指导组分赴9个市（州）全覆盖实地开展“三区三线”划定技术指导和业务培训，并建立常态化驻场指导、及时传达最新要求工作机制。四是部门协作，多轮致函协商、主动上门对接，收集各部门各行业各领域涉及空间利用的专项规划和重大项目等数据资料和有关管控要求，并安排厅属事业单位对重点、关键部门进行对口服务。五是数据下发，根据国家划定规则和各类数据基础情况，对国家下发和省级掌握的43项基础数据进行分类整理，并按照“成熟一个下发一个”的原则，先后四次切片下发各地，作为地方划定工作的参考底图。

二、统筹生态保护与耕地保护的关系

2018年，省人民政府公布我省第一版生态保护红线，2019年，按照国家统一安排，我省启动了生态保护红线评估调整工作，经省市县三级联动、逐级审核、多轮修改完善，八次提交成果，我省生态保护红线评估调整成果已经省政府常务会议审议和国家部委审查并上报国家待批。目前，国家暂未批准各省生态保护红线评估调整成果，但从此次“三区三线”划定工作中生态保护红线“总体保持稳定”的要求可以看出，国家对我省前期工作基本表示认可。一是生态保护红线评估调整，已将相对集中连片的耕地、永久基本农田等调出了生态保护红线，基本妥善处置了生态保护红线与耕地保护的矛盾冲突。二是按照国家和省有关部署要求，此次“三区三线”划定工作，严格按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的优先序，做到现状耕地应保尽保、应划尽划，确保“三条控制线”不交叉不重叠不冲突。三是按照《全国“三区三线”划定规则》（以下简称《规则》），此次“三区三线”划定工作，在确保对生态功能不造成明显影响的前提下，进一步将自然保护地核心保护区外连片图斑不小于3亩的可长期稳定利用耕地调出生态保护红线，改划为永久基本农田。

三、关于差别化制定耕地保护利用的管控规则，合理分配耕地保有量和永久基本农田保护任务

随着国际国内重大形势变化，中央对耕地保护提出更加严格的新要求，特别是习近平总书记在中央政治局审议中央1号文件时，再次强调要落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。国家已在不同场合多次明确，将带图斑、带坐标、带位置逐级分解下达耕地保有量和永久基本农田保护任务，由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行“严格考核、一票否决、终身追责”。

（一）合理确定耕地保护目标方面。根据今年4月27日召开的全国“三区三线”划定工作电视电话会议精神和4月29日印发的《规则》，本轮“三区三线”划定工作以2020年国土变更调查成果为基础，在扣除国家允许可不纳入耕地保护目标的六类情形后，确定耕地保护目标，并强调稳定耕地图斑以国家下达为准，未赋予各省统筹协调的权限。此外，根据4月27日全国“三区三线”划定工作电视电话会议精神，耕地保护目标虽然是基于“三调”现状确定，但是国家也正在同步研究制定相关经济补偿办法，要求各地在扣除耕地合理减少因素后，以五年为一个周期，逐步补齐土地利用总体规划确定的2020年耕地保护目标；确实难以补齐缺口的地方，要对多承担耕地保护任务的地方作出经济补偿。

（二）合理划定永久基本农田方面。一是永久基本农田是基于“三调”现状进行划定，与上一轮土地利用总体规划确定的2020年永久基本农田保护任务无直接关系。根据《规则》，永久基本农田原则上应在纳入耕地保护目标的可长期稳定利用耕地上划定，我省划入永久基本农田的可长期稳定利用耕地不得低于现状可长期稳定利用耕地的90％。二是国家规则强调原永久基本农田范围内的可长期稳定利用耕地布局保持总体稳定，仅对省级及以上能源、交通、水利等重点建设项目选址范围等四类情形，明确在说明理由并提供举证材料后,可调出原永久基本农田。三是根据《规则》，国家允许全部稳定耕地划入永久基本农田的整村，将原永久基本农田范围内无法退耕的口粮田等非稳定耕地划入永久基本农田，补充落实永久基本农田保护任务。四是近期拟实施的省级及以上能源、交通、水利等重点建设项目确实难以避让永久基本农田，且已经落实项目具体选址和规模的，可以通过永久基本农田补划，保障项目顺利实施。

综上，“三区三线”划定和国土空间规划编制工作中，耕地保护目标、永久基本农田保护任务均是以各县（区、市）现状耕地情况为底图底数，遵循实事求是的原则，按照国家规定的各类可扣除、可调出因素进行确定和划定，符合国家规定的项目后续还可以根据具体情况进行占用补划。在上述情形下，确实仍然存在客观困难的，还可以向市人民政府积极汇报、“一事一议”，在市域范围内统筹协调、综合平衡。

（三）耕地保护利用管控规则方面。我厅严格落实《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）有关要求，统筹考虑生态保护与耕地保护的关系，落实耕地保护优先序，以两个“平衡”为核心，细化耕地保护利用差别化管控规则。一是落实耕地“进出平衡”。即为守住耕地保有量目标，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，可以通过整治林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地为耕地等方式，补足长期稳定利用耕地，达到“进出平衡”。二是落实耕地“占补平衡”。即按照补充耕地数量不减、质量不降的原则，非农业建设占用耕地可以通过补充长期稳定利用的耕地落实“占补平衡”；重大项目选址确实难以避让永久基本农田的，经依法批准，可以补充长期稳定利用的耕地落实永久基本农田补划任务。

四、关于助推全域旅游发展建设需求

根据《自然资源部办公厅关于印发<国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）>的通知》（自然资办发〔2020〕51号），国家用地分类标准按照用地性质进行分类，“旅游用地”包含基础服务设施、公共服务设施、商业服务设施等多种用地性质，未单设“旅游用地”指标，但我厅围绕全省“四新”“四化”要求，在旅游产业发展方面，作出一系列安排部署，多渠道为旅游产业发展提供土地要素支撑。一是制定政策措施。结合旅游产业发展需要，我厅充分考虑旅游用地需求，印发了《省自然资源厅关于强化用地保障支持旅游产业发展的通知》《省自然资源厅 省发展改革委 省农业农村厅关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的实施意见》等政策文件，提出旅游产业用地管理的具体政策措施，支持旅游产业与城乡一二三产业融合发展，为旅游产业发展提供用地保障。二是强化规划引导。按照国家和省的有关要求，在国土空间规划编制中，督导各地积极与文化旅游部门对接，充分衔接“十四五”文化和旅游发展规划、各类旅游专项规划，统筹考虑旅游资源分布、基础设施和公共服务水平等适宜性因素，以及国家允许在生态红线范围内进行有限人为活动项目用地类型，合理确定旅游产业项目空间布局。三是落实计划保障。指导各地按照要素跟着项目走的土地利用计划管理改革新要求，对省级以上重点重大旅游产业项目用地，土地利用年度计划指标由省级统筹落实；对未纳入省级以上重点（重大）项目清单的旅游产业项目和乡村旅游项目用地，各地根据项目建设时序，统筹安排使用好处置批而未供土地和闲置土地产生的新增建设用地指标、增减挂钩和“增存挂钩”指标，优先保障旅游产业项目发展用地。

下一步，我厅将积极指导花溪区按照《规则》，明确耕地保护目标、现状稳定耕地的数量和范围，并优化调整原永久基本农田中零星分散的耕地图斑，在空间分布相对集中的稳定耕地中划定永久基本农田，实现优质耕地集中连片和有效保护，同时结合“三区三线”划定，加快推进国土空间总体规划编制，整体优化国土空间开发保护格局，既落实国家耕地保护目标任务，又合理预留城镇发展空间，为赤水市围绕“四新”主攻“四化”，推进全域旅游发展做好规划支撑和空间保障。

再次感谢您对我省自然资源工作的关心和支持。

贵州省自然资源厅

                             2022年6月30日

（主动公开）

（联系人：唐悠；联系电话：0851-86829310，13608558584）